我國(guó)能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧及展望（下）

崔曉利

（能源情報(bào)研究中心）

（三）重視節(jié)約能源，提出節(jié)能減排約束性指標(biāo)(“十五”—“十一五”)

21世紀(jì)伊始，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，也進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要時(shí)期?！笆濉敝痢笆晃濉逼陂g，節(jié)約資源被定位為基本國(guó)策，我國(guó)提出單位GDP能耗降低和主要污染物排放減少的約束性指標(biāo)，各領(lǐng)域做出安排部署，節(jié)能減排取得顯著成效。

1.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高利用效率

“十五”時(shí)期，我國(guó)提出要發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高利用效率，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。進(jìn)一步調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有發(fā)電能力，積極發(fā)展水電、坑口大機(jī)組火電，壓縮小火電，適度發(fā)展核電，鼓勵(lì)熱電聯(lián)產(chǎn)和綜合利用發(fā)電。我國(guó)《“十五”能源發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》也提出，把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快西部開發(fā)。《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》于2001年發(fā)布，提出培育和規(guī)范市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)國(guó)產(chǎn)化、市場(chǎng)規(guī)范化，推動(dòng)新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)上一個(gè)新臺(tái)階。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率成為同一時(shí)期能源規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.降低單位GDP能耗和主要污染物排放

“十五”時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展，主要發(fā)展目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)?！笆濉庇?jì)劃首次提出主要污染物排放總量減少的目標(biāo)，黨的十六大提出走新型工業(yè)化道路?！笆濉逼谀?005年），我國(guó)能源生產(chǎn)能力大幅度提高，達(dá)到了22.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是改革開放初期的3.6倍，形成了煤炭為主，石油、天然氣、電力和其他新能源互為補(bǔ)充的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，基本滿足國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的能源需求。污染物排放總量也得到一定控制。

但在年均9.5%經(jīng)濟(jì)增速和高耗能重化工業(yè)加速發(fā)展過程中，能源消費(fèi)快速增長(zhǎng)引起了能源供需失衡和生態(tài)環(huán)境問題，能源效率、節(jié)約能源工作力度加大。2005年5月，我國(guó)設(shè)立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、戰(zhàn)略性工作進(jìn)行指導(dǎo)，啟動(dòng)了《能源法》制定和《石油天然氣法》的立法準(zhǔn)備工作，頒布了《可再生能源法》（2005年）。

以減少全球溫室氣體排放為核心目的的《京都議定書》2005年2月正式生效，我國(guó)開始通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高能源效率等措施，降低能源使用，減少溫室氣體排放。

圖3 “十一五”期間我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)及成效

節(jié)約資源被定位為基本國(guó)策，節(jié)約排位在結(jié)構(gòu)優(yōu)化之前。“十一五”規(guī)劃提出，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。要把節(jié)約資源作為基本國(guó)策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。能源戰(zhàn)略確定為“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、煤為基礎(chǔ)、多元發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系”，并提出實(shí)行單位能耗目標(biāo)責(zé)任和考核制度?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)先后制定和修訂了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》（2007年6月）、《節(jié)約能源法》（2007年修訂）和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）等政策法規(guī)。

3.加大可再生能源發(fā)展的支持力度

2007年4月，我國(guó)《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出，在保護(hù)環(huán)境和做好移民工作的前提下積極開發(fā)水電，優(yōu)化發(fā)展火電，推進(jìn)核電建設(shè)，大力發(fā)展可再生能源。2007年9月我國(guó)頒布了《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》，提出加快推進(jìn)風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步提高優(yōu)質(zhì)清潔可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例，力爭(zhēng)到2010年使可再生能源消費(fèi)量達(dá)到能源消費(fèi)總量的10%，到2020年達(dá)到15%。國(guó)家在財(cái)政扶持及示范工程建設(shè)上提出系列措施，促進(jìn)我國(guó)可再生能源市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在此期間，能源工業(yè)體制改革方向確立?！笆濉庇?jì)劃提出，要深化電力體制改革，逐步實(shí)行廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，健全合理的電價(jià)形成機(jī)制。推進(jìn)大型煤礦改造，建設(shè)高產(chǎn)高效礦井，開發(fā)煤層氣資源?！笆晃濉币?guī)劃提出，深化電力體制改革，鞏固廠網(wǎng)分開，加快主輔分開，穩(wěn)步推進(jìn)輸配分開和區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)。

（四）全面深化改革，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，特別是習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上明確提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略以來，我國(guó)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展成效卓著，能源電力改革發(fā)展成績(jī)斐然。能源發(fā)展方式由粗放增長(zhǎng)向集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，能源結(jié)構(gòu)由煤炭為主向多元化轉(zhuǎn)變，能源發(fā)展動(dòng)力由傳統(tǒng)能源增長(zhǎng)向新能源增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，節(jié)能降耗取得了顯著成效，清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系加快構(gòu)建。

1.實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制

“十二五”起始，我國(guó)能源發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，長(zhǎng)期矛盾和短期問題相互交織，資源和環(huán)境約束進(jìn)一步加劇，節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻，能源資源對(duì)外依存度快速攀升，能源控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、保安全面臨全新挑戰(zhàn)?！笆濉币?guī)劃提出，推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國(guó)際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)提出實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制目標(biāo)。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局之中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用。十八屆五中全會(huì)確定了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。能源領(lǐng)域踐行五大發(fā)展理念向綠色低碳轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)化石能源比重不斷降低，非化石能源得到長(zhǎng)足發(fā)展?！笆濉逼陂g，我國(guó)水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模分別增長(zhǎng)1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，帶動(dòng)非化石能源消費(fèi)比重提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)6000千瓦及以上火電機(jī)組每千瓦時(shí)供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗累計(jì)下降17克，火電機(jī)組二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量累計(jì)分別下降33%、35%和39%以上，節(jié)能環(huán)保成效顯著。

圖4 “十二五”“十三五”期間非化石能源消費(fèi)占比（單位：%）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，能源消費(fèi)增長(zhǎng)換檔減速，供需相對(duì)寬松，能源發(fā)展進(jìn)入新階段。在供求關(guān)系緩和同時(shí)，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩，可再生能源發(fā)展瓶頸問題較為突出。

2.推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系

“十三五”時(shí)期我國(guó)提出，堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國(guó)策，把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，積極化解過剩產(chǎn)能，合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏， 著力消化存量， 優(yōu)化發(fā)展增量。“十三五”規(guī)劃提出，深入推進(jìn)能源革命，著力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，維護(hù)國(guó)家能源安全。這為我國(guó)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向，明確了目標(biāo)。

2016年底，我國(guó)能源系統(tǒng)綜合性中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016～2030）》出爐。由總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃組成的“1+14”系列能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃也陸續(xù)面世，多層次能源規(guī)劃體系較為完整呈現(xiàn)?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，“十三五”時(shí)期非化石能源消費(fèi)比重提高到15%以上，天然氣消費(fèi)比重力爭(zhēng)達(dá)到10%，煤炭消費(fèi)比重降低到58%以下。清潔低碳能源成為“十三五”期間能源供應(yīng)增量的主體。我國(guó)新能源和可再生能源得到加速發(fā)展，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，清潔能源消費(fèi)比重持續(xù)提高。

黨的十八大以來，能源體制改革得到前所未有的重視，先后發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的頂層設(shè)計(jì)文件，改革工作持續(xù)深入推進(jìn)。

三、我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃展望

“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。能源戰(zhàn)略規(guī)劃要加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，要在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念和新的發(fā)展格局下，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益、安全相統(tǒng)一。

（一）重視戰(zhàn)略性布局，充分發(fā)揮中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)作用

中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略主要基于未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，確立較長(zhǎng)階段的能源發(fā)展目標(biāo)，為能源的可持續(xù)發(fā)展指明方向。我國(guó)能源中長(zhǎng)期規(guī)劃中，《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004~2020)》草案、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014~2020年）》《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2005~2020年) 》和《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》（2007年）均是面向2020年的中長(zhǎng)期規(guī)劃?！赌茉瓷a(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016~2030）》《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2016~2030年）》為面向2030的能源戰(zhàn)略。面向2050年的更長(zhǎng)期規(guī)劃則為空缺。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，規(guī)劃有面向2050年的能源遠(yuǎn)景目標(biāo)。

為提高傳統(tǒng)能源的清潔利用，推動(dòng)新能源的健康發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)需要同時(shí)達(dá)到“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”目標(biāo)，長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略規(guī)劃不可或缺。我國(guó)能源品類各領(lǐng)域發(fā)展迅速，基于能源安全和結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展考慮，戰(zhàn)略規(guī)劃非常重要。階段性框架內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于細(xì)分行業(yè)的協(xié)同推進(jìn)。階段性核心戰(zhàn)略應(yīng)該保持穩(wěn)定性和可持續(xù)。能源中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃要確定總體發(fā)展方向，引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)鏈積極參與結(jié)構(gòu)變革，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)引擎，培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，做好能源戰(zhàn)略目標(biāo)的全局性謀劃

能源戰(zhàn)略規(guī)劃事關(guān)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，其制定涉及范圍廣，與其他行業(yè)關(guān)聯(lián)性大，牽一發(fā)而動(dòng)全身。從資源開發(fā)到運(yùn)輸、利用，能源行業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、居民生活息息相關(guān)，其規(guī)劃的落地實(shí)施也受到較大外部性影響。

要健全工作協(xié)同機(jī)制，合理謀劃戰(zhàn)略目標(biāo)。各部門側(cè)重不同的戰(zhàn)略目標(biāo)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性把握目標(biāo)之間的優(yōu)先平衡問題。之前的規(guī)劃中也存在行業(yè)間規(guī)劃目標(biāo)差距大的問題，能源戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的制定和實(shí)現(xiàn)需要相關(guān)聯(lián)部門共同努力。

（三）加強(qiáng)前瞻性思考，提升能源規(guī)劃的科學(xué)性和預(yù)見性

能源戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定要科學(xué)合理。能源戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)未來發(fā)展布局，要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)預(yù)期、成本趨勢(shì)、行業(yè)發(fā)展階段等影響因素，設(shè)定合理而有預(yù)見性的發(fā)展目標(biāo)。

在中長(zhǎng)期規(guī)劃中，要積極剖析行業(yè)變革影響因素，尤其新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的影響，研究產(chǎn)業(yè)演變階段，預(yù)判行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，制定預(yù)見性、前瞻性甚至更有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。對(duì)于研判的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，尚存在統(tǒng)計(jì)出口較分散、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)差異和數(shù)據(jù)不一致的問題，應(yīng)不斷提高能源數(shù)據(jù)的連續(xù)性、準(zhǔn)確度和完整度。

（四）堅(jiān)持新發(fā)展理念，將目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合

能源戰(zhàn)略的制定要把問題作為起點(diǎn)，把著力點(diǎn)放在解決最突出的矛盾和問題上。我國(guó)能源規(guī)劃要著眼于破解難題、攻克難關(guān)，解決能源發(fā)展深層次矛盾和問題，增強(qiáng)針對(duì)性、前瞻性與可操作性。

問題是實(shí)踐的起點(diǎn)、創(chuàng)新的起點(diǎn)。“十四五”時(shí)期及更長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力。能源領(lǐng)域，要繼續(xù)推進(jìn)能源革命，加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，降低碳排放強(qiáng)度，促使能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。為此，能源行業(yè)，要堅(jiān)持新發(fā)展理念，圍繞能源安全供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化與清潔低碳轉(zhuǎn)型，將目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，制定科學(xué)合理的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)能源工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（五）實(shí)施全過程管理，完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

能源戰(zhàn)略規(guī)劃的前瞻性、預(yù)見性及與其他行業(yè)的重要關(guān)聯(lián)性，使得外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化以及其他行業(yè)政策的波動(dòng)，將影響到能源的供應(yīng)形勢(shì)和有效利用。

因此，能源戰(zhàn)略規(guī)劃不僅需要事前評(píng)估，還需要在落地過程中及時(shí)監(jiān)測(cè)和階段性評(píng)估。要不斷完善規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，建立規(guī)劃短期（滾動(dòng)）、中期、終期以及內(nèi)外結(jié)合的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程存在的問題并適當(dāng)糾偏。能源決策部署落到實(shí)處需要強(qiáng)有力的措施支撐，需要及時(shí)評(píng)估外在環(huán)境及行業(yè)變化帶來的影響。

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