我國能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧及展望（上）

崔曉利

（能源情報研究中心）

改革開放以來，在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和各階段規(guī)劃目標(biāo)的指引下，我國能源領(lǐng)域攻堅克難、開拓進(jìn)取，實現(xiàn)由弱變強(qiáng)，從供給短缺到總體寬松的巨大轉(zhuǎn)變，從能源工業(yè)基礎(chǔ)薄弱發(fā)展為能源生產(chǎn)大國。制定科學(xué)的國家能源戰(zhàn)略并落地實施，已成為保障國家利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。本文將回顧改革開放以來能源工業(yè)發(fā)展和規(guī)劃編制及執(zhí)行歷程，為即將開始的“十四五”提供決策參考。

一、我國能源規(guī)劃體系概述

（一）我國能源發(fā)展改革總體情況

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，能源需求也隨之不斷增長。我國形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅(qū)動的能源生產(chǎn)體系，已成為世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國。

改革開放以來，我國能源發(fā)展實現(xiàn)歷史巨變。1978年，能源生產(chǎn)總量僅為6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2019年則達(dá)到39.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比1978年增長5.3倍。各品類能源供應(yīng)在持續(xù)擴(kuò)大，2019年我國原煤產(chǎn)量38.5億噸，原油產(chǎn)量1.91億噸，天然氣產(chǎn)量1761.7億立方米，發(fā)電量75034.3億千瓦時，能源發(fā)展有力保障我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。我國能源消費整體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，2019年能源消費總量48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比1978年增長7.5倍。在各項能源轉(zhuǎn)型政策措施的大力推動下，用能條件和水平不斷提高。

我國能源供需結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。隨著能源工業(yè)發(fā)展，我國能源結(jié)構(gòu)由以原煤為主加速向多元化、清潔化轉(zhuǎn)變，發(fā)展動力由傳統(tǒng)能源加速向新能源轉(zhuǎn)變。改革開放以來，原煤占能源生產(chǎn)總量的比重始終保持第一，基本維持在70%~80%之間。最近幾年呈下降趨勢，2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波動中持續(xù)下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然氣、一次電力及其他清潔能源占比持續(xù)提高，天然氣由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次電力及其他清潔能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我國節(jié)能環(huán)保規(guī)劃路徑逐步清晰。能源工業(yè)發(fā)展中，節(jié)能提效逐漸提上重要位置。近年來，能源行業(yè)大力加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)攻關(guān)，努力提高能效水平，節(jié)能降耗工作不斷推進(jìn)，單位GDP能耗持續(xù)下降，2016~2019年，全國單位GDP能耗累計降低13.2%，累計節(jié)能約6.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。我國應(yīng)對氣候變化和推動低碳發(fā)展取得顯著成效，2019年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年和2005年分別下降約18.2%和48.1%，已超過對外承諾的2020年比2005年下降40%~45%的目標(biāo)。

 （數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局）

圖1  改革開放以來我國能源發(fā)展情況

（二）我國形成多層次能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系

能源戰(zhàn)略規(guī)劃為特定階段能源發(fā)展的總體思路，是籌劃和指導(dǎo)我國能源可持續(xù)發(fā)展、保障能源安全的總體方略，是國家戰(zhàn)略體系的重要組成部分。能源戰(zhàn)略規(guī)劃對能源發(fā)展進(jìn)行總體謀劃和設(shè)計，制訂能源發(fā)展的方針、原則、目標(biāo)及重大措施，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)服務(wù)。

國家級層面上，我國能源發(fā)展主體思路框架主要由國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃（計劃）中的能源部分、能源中長期專項規(guī)劃及細(xì)分品種中長期規(guī)劃、能源五年專項規(guī)劃及細(xì)分品種的五年專項規(guī)劃等構(gòu)成。省級能源發(fā)展則有更為具體的地方能源發(fā)展規(guī)劃。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的能源部分，主要闡明國家能源戰(zhàn)略方向，包括五年間的能源發(fā)展總目標(biāo)以及重大建設(shè)項目等，為能源專項規(guī)劃的制定提供了重要遵循。能源中長期專項規(guī)劃一般規(guī)劃較為長期的能源發(fā)展方向，可再生能源、核電等中長期專項規(guī)劃是細(xì)分領(lǐng)域更為長期的發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定行業(yè)健康發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。能源五年規(guī)劃根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要制定，是對未來五年內(nèi)能源發(fā)展的規(guī)模與重點項目進(jìn)行設(shè)計。能源五年規(guī)劃及其細(xì)分領(lǐng)域五年規(guī)劃同一時間段基本目標(biāo)一致。

圖2  國家級能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系

二、我國能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧

改革開放以來，我國能源發(fā)展戰(zhàn)略和各階段規(guī)劃目標(biāo)圍繞社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)制定，對能源領(lǐng)域的引導(dǎo)作用愈加突出。能源規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各有側(cè)重，從提升能源供應(yīng)總量、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，到提高能源效率、注重培育節(jié)能機(jī)制，再到優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)節(jié)約，能源規(guī)劃引導(dǎo)能源工業(yè)不斷壯大而優(yōu)化。經(jīng)過長期努力特別是黨的十八大以來，在新發(fā)展理念和能源安全新戰(zhàn)略的指引下，能源轉(zhuǎn)型變革步伐明顯加快，清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系加快構(gòu)建，能源發(fā)展站上新起點。

（一）重點平衡能源供需，能源供應(yīng)能力大幅提升（改革開放初—“七五”）

黨的十一屆三中全會（1978年）以后，和平與發(fā)展成為時代主題。1982年，黨的十二大把發(fā)展能源工業(yè)確定為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點，能源的開發(fā)和建設(shè)受到高度重視。改革開放至“七五”期間，我國能源戰(zhàn)略重點在于保障供需，能源基建被列入投資重點，在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)大型能源生產(chǎn)基地。

表1 “六五”“七五”主要規(guī)劃目標(biāo)及完成情況

為達(dá)到能源增產(chǎn)目標(biāo)，我國鼓勵地方、部門和企業(yè)集資辦電，對國家安排的電力基本建設(shè)，實行部門投資包干辦法，加快統(tǒng)配煤礦的建設(shè)，同時促進(jìn)地方礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦的改造和提高。對統(tǒng)配煤礦實行投入產(chǎn)出總承包，把煤礦建設(shè)重點放到現(xiàn)有礦井技術(shù)改造和改擴(kuò)建上。鼓勵地方、部門集資辦煤礦。繼續(xù)實行原油產(chǎn)量遞增包干，搞好老油田的完善配套和改建擴(kuò)建，加強(qiáng)天然氣的勘探和開發(fā)，逐步改變油氣發(fā)展不平衡的狀況。

此階段，節(jié)能均有提到?！傲濉庇媱澲刑岢?，五年內(nèi)，全國節(jié)約和少用能源要求達(dá)到7000~9000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，五年內(nèi)安排節(jié)能措施項目1303個，其中投資1000萬元以上的重大技術(shù)改造項目195個?！捌呶濉庇媱澨岢?，進(jìn)一步推動節(jié)能的技術(shù)改造，五年內(nèi)，建設(shè)一批骨干節(jié)能項目以及技術(shù)先進(jìn)、節(jié)能效果和經(jīng)濟(jì)效益好、有普遍推廣意義的示范項目。

“七五”期間，我國推進(jìn)了各方面改革，形成了逐步推進(jìn)的對外開放格局。能源的生產(chǎn)能力和運輸能力都有不同程度增長，技術(shù)水平有所提高。這為九十年代我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展奠定了比較堅實的基礎(chǔ)。

（二）從關(guān)注能源總量轉(zhuǎn)向注重效益增長（“八五”—“九五”）

黨的十三屆四中全會（1989年）后，我國各項工作取得新進(jìn)展，與此同時，經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢、結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)效益差等問題有待破解，能源安全、能源環(huán)境與效率、清潔可再生能源問題初現(xiàn)端倪。“八五”至“九五”期間，能源戰(zhàn)略規(guī)劃注重能源環(huán)境與效率，堅持節(jié)約與開發(fā)并舉，促進(jìn)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和清潔可再生能源發(fā)展。

1.堅持開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在突出位置

“八五”時期我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段?！鞍宋濉逼陂g國民生產(chǎn)總值年均增長12%，是增長速度最快、波動最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步增長超出規(guī)劃目標(biāo)，煤炭總量居世界第一位，發(fā)電量居世界第三位。

“八五”至“九五”期間，我國能源戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)向能源環(huán)境與效率、清潔可再生能源發(fā)展及相應(yīng)的法律法規(guī)制定。“八五”規(guī)劃綱要把十年規(guī)劃遠(yuǎn)景和五年中期安排結(jié)合起來，從實現(xiàn)20世紀(jì)末戰(zhàn)略目標(biāo)的要求出發(fā)制定“八五”計劃?！鞍宋濉庇媱澲惺状翁岢?，堅持開發(fā)與節(jié)約并重的方針，把節(jié)約放在突出位置。提出五年內(nèi)，全國共節(jié)約和少用能源1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。相比于對能源產(chǎn)供的大力支持，能源節(jié)約的規(guī)劃剛剛開始。

2.提高能源生產(chǎn)效率，調(diào)整能源供需結(jié)構(gòu)

“九五”時期，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)繼往開來?！熬盼濉庇媱澗V要把2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)和五年中期規(guī)劃相結(jié)合，重點放在“九五”計劃，同時著眼于下世紀(jì)前10年的發(fā)展，提出遠(yuǎn)景目標(biāo)?！熬盼濉庇媱澨岢?，堅持節(jié)約與開發(fā)并舉，把節(jié)約放在首位，大力調(diào)整能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。電力方面提出，堅持開發(fā)與節(jié)約并重，依靠技術(shù)進(jìn)步，提高電能利用效率。

節(jié)能提效被提到更加重要位置。“九五”計劃提出，要推廣先進(jìn)技術(shù)，提高能源生產(chǎn)效率；堅持能源開發(fā)與環(huán)境治理同步進(jìn)行，繼續(xù)理順能源產(chǎn)品價格。決定實施可持續(xù)戰(zhàn)略，創(chuàng)造條件實施污染物排放總量控制。同時提出，加強(qiáng)節(jié)能立法和執(zhí)法監(jiān)督，制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，強(qiáng)制淘汰高耗低效產(chǎn)品，大力推廣高效節(jié)能產(chǎn)品?！董h(huán)境保護(hù)法》（1989）、《節(jié)約能源法》（1998）等一批與能源相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布實施。

“九五”期間，我國成功實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”后，果斷實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，抑制了通貨緊縮趨勢，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得巨大成就，經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量與效益提高?！熬盼濉睍r期我國能源供需矛盾相對緩和，能源瓶頸對國民經(jīng)濟(jì)的約束作用基本解除，煤炭甚至出現(xiàn)了供大于求。相對而言，能源結(jié)構(gòu)性矛盾上升為主要矛盾，石油供不應(yīng)求的問題最為突出，行業(yè)內(nèi)部發(fā)展存在不平衡，結(jié)構(gòu)失調(diào)情況。